当前，我国经济发展进入新常态，如何在经济增速放缓的背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收，是我国政府和监管部门必须破解的一个重大课题。连续12年将主题锁定为“三农”的中央一号文件今年再度明确提出：“必须始终坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，靠改革添动力，以法治作保障，加快推进中国特色农业现代化。”
作为世界第二大农业保险市场，我国农业保险已覆盖全国所有省份，超过2亿农户参加了农业保险。“2015年是全面深化改革的关键之年，也是全面完成‘十二五’规划的收官之年。保险业要围绕国家战略和民生领域，提升服务经济社会全局的能力。”在前不久召开的全国保险监管工作会议上，中国保监会主席项俊波对于保险业深入贯彻“新国十条”、为农业现代化服务进行了重要部署：下一步，完善农业保险制度，推动农险产品升级提质，完善中国农业保险再保险共同体运行机制，推动建立中央和地方财政支持的农业巨灾风险分散机制。
农险发展环境进一步优化
自2004年～2015年，中央一号文件均提出“加快农业保险发展进程、推动我国农业保险发展”的各项举措和要求。“扩大农业保险险种和覆盖面”和“适当提高部分险种的保费补贴比例”等都成为了历年中央一号文件提及的关键词。
在今年中央一号文件中，涉及“保险”的亮点依旧频出：完善支持农业对外合作的投资、财税、金融、保险、贸易、通关、检验检疫等政策；加大中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴力度；将主要粮食作物制种保险纳入中央财政保费补贴目录；中央对财政补贴险种的保险金额应覆盖直接物化成本；加快研究出台对地方特色优势农产品保险的中央财政以奖代补政策；扩大森林保险范围；扩大城镇社会保险对农民工的覆盖面；全面开展城乡居民大病保险；落实统一的城乡居民基本养老保险制度。
2013年3月1日，《农业保险条例》正式实施，标志着我国农业保险业务发展进入了有法可依的新阶段，对我国农业保险发展具有里程碑意义，将为保险业更好地服务“三农”、进一步完善农业支持体系提供有力的制度保障。迄今，我国农业保险发展环境已不断得到优化。
保监会数据显示，2014年，农业保险保费收入325.7亿元，同比增长6.2%，承保金额1.66万亿元，同比增长19.6%。向3500万受灾农户支付赔款214.6亿元，同比增长2.86%。承保主要农作物突破15亿亩，占全国主要农作物播种面积的61.6％。承保森林面积24.7亿亩，覆盖率超过85%。向辽宁特大旱灾的118.7万受灾农户支付赔款9.3亿元，向“威马逊”台风受灾群众支付赔款11.5亿元，帮助受灾地区及时恢复生产生活。
巨灾保险建立条件已具备
在国际上，巨灾保险赔款一般占到灾害损失的30%～40%，但在我国比例尚不到3%，保险作用远未凸显。尤其是近年来我国农业巨灾发生频率上升、成灾率不断增长、损失程度逐年加剧的情况下，农业保险的巨灾风险也在不断加大，农业保险的可持续发展受到了巨灾风险的严重威胁。因此，如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力，是当前保险业必须应对的重大挑战。
去年8月新“国十条”正式确立了保险业发展目标，尤其是在巨灾保险上的布局，显著解决了巨灾保险制度发展一直存在的“缺少顶层设计与财政支持”两大问题，改变了现有国内自然灾害尤其是巨大灾害的救助体系。
作为社会稳定器和经济助推器，保险业在防灾减损方面发挥了至关重要的作用。然而不容忽视的是，尽管去年我国农险为农业提供风险保障1.66万亿元，同比增长19.42%，但与原保费总收入325.7亿元、同比增幅6.2%相比，远低于2012年38.2%、2013年27.7%的同比增幅。
近年来，随着我国农险业务发展，一些保险公司纷纷进入农业保险市场，已由2008年的7家升至2013底23家，每个省市均有2-3家保险公司获得农业保险经办资格，适度竞争的市场环境正在逐步形成。整体来看，综合性保险公司和专业性保险公司在经营农业保险方面已各具优势。其中，综合性公司经营网点遍布全国，覆盖面广，极大地节省成本和提高效率。专业性农业保险公司具有专业优势和核心竞争力，可以集中公司的资源，降低单位产品成本，实现规模效应。
“从目前经济和社会发展情况看，我国已经具备了巨灾保险建设条件。”有保险专家建言：一家连续数年稳定经营的农业保险公司，仅因某一次遇到大规模的严重洪涝或霜冻等巨灾风险，就从此不敢再次涉足农业保险。由此可见，完善的巨灾风险保障机制建立，将直接关系到农险能否长期稳定发展。
推进立法机制进入实质性阶段
从国外农业保险巨灾风险管理的经验来看，多数国家的农业巨灾保险分散机制是在本国原有农业保险体系架构的基础上拓展和完善的，而且农业巨灾保险制度的有效运行与政府的大力支持和深度参与密切相关。首都经贸大学保险系教授庹国柱认为，我国巨灾保险制度目前仍是一些碎片化的制度设计，当前最为重要的就是立法，由此可使参保对象、承保范围、保费补贴等各方责任义务得到落实。
2014年6月，深圳市签订了我国第一张由政府出资3600万元向商业保险公司购买的巨灾保险保单，提供25亿元的风险保障，保障范围覆盖了台风、地震等风险对市民造成的生命财产损失。业内普遍认为，此举为我国在巨灾保险制度上的建立进行了积极有益的探索。政府通过购买公共服务，将目前以政府财政为主的巨灾损失经济补偿模式，向以政府财政、保险赔付、巨灾基金等共同支持的多元化模式转变，增强了抵御巨灾风险的能力。
去年保险业新“国十条”的正式颁布，预示着我国巨灾保险制度将进入一个实质性的推进阶段。项俊波表示，“我国巨灾保险制度建立分为三个步骤：第一步，2014年底前完成建立巨灾保险制度的专题研究，明确巨灾保险制度的框架；第二步，2017年底前完成巨灾保险的立法工作，推动出台巨灾保险条例，研究建立巨灾保险基金；第三步，2020年将巨灾保险制度逐步纳入防灾减灾工作当中。
“2015年将开始进入‘第二步’，重点是推进立法保障、建立核心机制，在总结深圳、宁波等试点情况后，下一步争取在云南、广东、四川、陕西等地启动巨灾保险试点。”项俊波进一步强调，这两年巨灾保险试点和制度建设方面都取得了重大进展，积累了经验：要推动巨灾保险立法，争取将《地震巨灾保险条例》草案上报国务院；积极协调有关部门，研究建立巨灾保险基金；推动实施住房地震保险制度；指导巨灾保险共保体运行，完善风险分担机制。
让巨灾风险尽快分散到市场中去
李倩
“要加大与相关部委沟通协调力度，促进新‘国十条’为行业发展提供的一系列支持政策尽快落地实施。要推动巨灾保险加快发展。重点推进巨灾保险制度立法保障、建立核心机制。积极协调有关部门，研究建立巨灾保险基金。”这是保监会主席项俊波在年初保险监管工作会议上公布的今年要推动落地的三项重大政策之一。这表明，在新“国十条”的东风下，巨灾保险从顶层设计取得突破的进度将不断加快，保险业将可以为经济社会转型发展作出更大贡献。
众所周知，我国是世界上受灾害影响最大的国家之一，除了火山爆发之外，几乎面临所有的自然巨灾风险，灾害发生的频率也相当高。但是我国当前的巨灾风险管理主要采用的是一种以中央政府为主导、地方政府紧密配合，以国家财政救济和社会捐助为主的模式，并没有建立专门的巨灾保险制度体系。2008年中国内地地区就发生了17次地震灾害事件。其中四川汶川8.0级地震造成近69227人死亡，17923人失踪，373643人受伤，地震造成直接经济损失8451亿元。保险只赔了20多亿元，占比是0.2%，还不到1%，以保险为主要形式的市场化解决手段发挥的作用甚微。而国际上巨灾保险赔款一般占到灾害损失的30%至40%。中国已经跻身保险第三大国，但大灾面前仍“很无力”。
保险覆盖面和保障水平不足问题不断凸显，折射出巨灾保险制度缺失之痛。这次特大地震再次警示我们，巨灾面前仅仅依靠政府救助和捐赠是远远不够的。必须尽快改变我国巨灾风险管理举国体制特征，将风险分散到资本市场和保险行业中去。巨灾保险作为转移风险的有效方式，是我们面对巨灾的必要选择。项俊波就曾公开表示：“如果我们建立了巨灾保险制度，按照国际上的水平，我们只赔一半的话，比如整个损失的15%，保险业就能够支付赔款1270亿元左右，这样就可以大大减轻政府和财政的负担。”
事实上，党的十八届三中全会之后，全面深化改革大幕重启，政府转型加速，也是要将相当一部分政府职能转移给市场，转交到社会，由市场和社会“代行”部分管理和服务职能。政府管理模式的这一变革深刻影响着保险业的供给模式，通俗地说，就是政府“瘦身”之后，保险业可以承担起诸多职责，保险业可以为经济社会转型发展作出更大贡献。而建立巨灾保险制度将真正体现保险成为政府、企业、居民风险管理和财富管理的基本手段，成为提高保障水平和保障质量的重要渠道，成为政府改进公共服务、加强社会管理的有效工具。
虽然我国尚未建立相应的巨灾保险制度，但我国一直在尝试。2006年6月，国务院颁发的《关于保险业改革发展的若干意见》明确表示，我国要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。2014年8月，国务院发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（新“国十条”），再次明确提出，研究建立巨灾保险基金、巨灾再保险等制度、制定巨灾保险法规，逐步建立财政支持下以商业保险为平台、多层次风险分担为保障的巨灾风险分散机制。
项俊波在谈到今年保监会重点工作时表示，这两年巨灾保险试点和制度建设方面取得了重大进展，积累了经验。“最近，巨灾保险重点课题研究报告已上报国务院。按照建立巨灾保险制度’三步走’的规划，今年开始进入‘第二步’，重点是推进立法保障、建立核心机制。他明确表示，要推动巨灾保险立法，争取将《地震巨灾保险条例》草案上报国务院。积极协调有关部门，研究建立巨灾保险基金。推动实施住房地震保险制度。指导巨灾保险共保体运行，完善风险分担机制。“总结深圳、宁波的试点情况，争取在云南、广东、四川、陕西等地启动巨灾保险试点”，项俊波解释称，这些都是地震、台风比较多的地方。而试点地区普遍面临池子小、风险分散能力弱、缺乏整体统筹等难题。
根据保监会对巨灾保险的规划，今年将主抓制度设计、试点及积极推动立法三件事。慕尼黑再保险公司中国区总经理常青就分析称：“保监会想要从三个层面一起推进，实际上是一盘棋的想法。一个层面是调动地方政府的积极性，和保险公司一起推动一些地方性的解决方案；第二个层面是在全国范围内，把《巨灾保险条例》做一个破题；第三个层面是，各家商业性保险公司目前已经为市场提供了一些商业性的解决方案，比如很多的工程险、一部分的财产险，其实是包括地震、台风这样的巨灾保障因素的。”据了解，作为巨灾保险试点的云南和深圳，目前正在与保险公司合作研究地震保险。
但尽管建立巨灾保险制度非常紧迫，可目前仍只是一些碎片化的制度设计，业内多位专家表示，现在最重要的是立法。通过法律法规对各主体间权利和义务进行清晰界定，明确巨灾保险运作模式、资金筹集渠道以及风险分担机制等，只有这样参保对象、承保范围、保费补贴等各方责任义务才能落实。当然，任何一个国家和地区的巨灾保险制度都是在发展中不断完善，中国巨灾保险制度的建立不可能一蹴而就，眼下需要的可能是更多的重视和决心。
而无论如何，通过“政府主导、市场运作”形式，调动市场和社会力量“大合唱”，改变政府唱“独角戏”现状，让巨灾风险尽快分散到市场中去，有效发挥保险的社会“稳定器”和经济“助推器”作用，才能真正推动实现更高层次的经济社会协调发展。